Gestão Pública proba e a arte de combater a corrupção debatidas no congresso do IPDA

A diretora do IPDA, Adriana da Costa Ricardo Schier, iniciou as discussões do quarto painel do XX Congresso Paranaense de Direito Administrativo, que foi realizado na sede da OAB Paraná, com organização do Instituto Paranaense de Direito Administrativo - IPDA. Os debates trataram da gestão pública proba e a arte de combater a corrupção.

A professora observou em suas considerações que o robustecimento dos órgãos de controle gera a infantilização dos gestores públicos, inclusive tornando-os acovardados diante da ideia de decidir. “Esse fato está na contramão do que propomos nesse encontro que quer contribuir com medidas propositivas para uma administração pública eficiente e proba”, afirmou.

Participaram também das discussões os professores Caroline Muller Bitencourt, Francisco Zardo, Marcelo Harger e Rogério Ribas. A mediação e a relatoria ficaram a cargo de Bruno Gofman e Paulo Vinícus Liebl Fernandes, respectivamente.

Mecanismos

A professora Adriana deixou claro que não defende a redução de instrumentos controladores, e admite que o problema está na propagação da cultura de que todo o administrador público é desonesto. “E essa é a cultura que precisamos superar. A cultura patrimonialista, que direciona a administração para grupos de poder, também está enraizada nos órgãos do controle”, salientou. Para ela, é necessário incentivar os mecanismos de controle social, que defende como alternativa mais democrática, da administração pública que, quando bem aplicados, tornarão a gestão proba e evitarão o cometimento de irregularidades.

Já a professora Caroline Mueller, analisando a proliferação dos mecanismos de controle, afirmou que, particularmente, tem dificuldade para visualizar o controle como entrave da administração, pois “o controle é uma atividade neutra”. Para ela, um dos problemas é o elevado número de órgãos controladores e a sua execução, sempre repressiva. “Percebemos a ineficiência dos órgãos de controle na não reparação do dano em tempo. Acredito que investimento em uma perspectiva do accontability seria muito melhor em termos de eficiência do controle, porque ainda trabalhos pouco a figura do controle preventivo, apostando muito no repressivo”, pontuou.

Inversão

A professora Carolina observou que existe a presunção de que o administrador público age de má-fé, o que representa uma inversão de toda a lógica do controle. “Em nome do combate à corrupção, defende-se um controle ilegítimo que invade as esferas dos outros poderes e fere a separação deles”, observou. “Acredito que os órgãos de controle devem ser independentes, legítimos e transparentes para prevenir o dano e favorecer o controle social”, sublinhou.

Para Francisco Zardo, o robustecimento dos órgãos de controle é algo necessário. “O controle é necessário”, afirmou. Segundo ele, o que deve ser objeto de reflexão crítica é o excesso dos mecanismos de controle, verificando se esta profusão atrapalha ou não a gestão pública, o que dependerá da forma do exercício do controle. “O controle aperfeiçoa a administração se for inteligente e se adotar a postura de recomendação. O controle repressivo deve ser reservado a quem age com dolo ou erro grosseiro”, ponderou.

Ressaltou ainda que o órgão de controle não é uma instância revisora geral da administração pública, porque fiscalizar não é administrar. “O controle mal usado pode gerar uma insegurança jurídica; e um controle mal usado afasta bons quadros da administração”, salientou Zardo.

Corruptofobia

Para Marcelo Harger o robustecimento dos órgãos de controle atrapalha a gestão pública. “Não podemos cair na corruptofobia. O agente público, só por ser agente público, já é classificado como corrupto. Os órgãos de controle têm avançado sobre os limites das suas competências e substituíram a discricionariedade dos agentes públicos pela discricionariedade dos órgãos de controle”, acentuou.

O professor também citou outro problema que é a vulgarização dos princípios jurídicos. “Os aplicadores ficaram presos aos nomes dos princípios. Os órgãos de controle não se limitam a exercer os mecanismos de controle, mas controlam a administração e divulgam suas atuações ao público, gerando a necessidade de que o órgão de controle exerça o controle em público, sempre divulgando a sua atuação”.

O professor Rogério Ribas afirmou que houve uma evolução em matéria de improbidade exigindo-se a prova da boa-fé, dolo e culpa. “Essa razoabilidade tem tomado mais espaço no campo da improbidade e da corrupção. E uma das consequências dessa evolução foi a alteração do art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa, que passa a observar a proporcionalidade, na medida em que a redação original previa que as penas seriam aplicadas em bloco”.

Disse que, mais recentemente, a LINDB – Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro trouxe o consequencialismo, que é uma forma muito mais razoável de ver a atuação do controle. “Os órgãos de controle devem observar os obstáculos do gestor, procurando entender a realidade dele. Com isso, busca-se afastar esse preconceito de que o administrador sempre age de má-fé”, assegurou. Completou que o robustecimento dos órgãos de controle, se passar o limite da razoabilidade e da legitimidade, atrapalha a administração pública. E frisou que o aperfeiçoamento da gestão não passa apenas pelo crivo do controle, mas, principalmente, pela capacitação dos servidores.

Improbidade

Em relação às inovações da LINDB, o professor Rogério Ribas disse que a Lei de Improbidade Administrativa exerce um controle mais finalístico, focado no resultado da medida. “A tendência é que analisamos mais a substância do ato do que as razões que levaram à prática do ato. Já a LINDB deverá focar realmente nas condutas ímprobas e não mais nas meramente instrumentais”.

Já Marcelo Harger sustentou que a LINDB não trouxe nenhuma inovação para o mundo jurídico. “A lei passou a ser o bom senso legislado. Humanizou a Lei de Improbidade Administrativa, servindo como lembrete de que o administrador é um ser humano. A LINDB não tem sido aplicada na prática e trouxe mais dificuldade para o controlador, pois terá que decidir com responsabilidade”, declarou. Também ressaltou que a grande novidade da LINDB foi trazer para a Lei de Improbidade, e para todo o direito público, uma interpretação mais consentânea com a realidade.

“A LINDB separa o joio do trigo”, definiu Zardo. “É um regime para o administrador público honesto; protege o gestor público quando tiver uma divergência de entendimento. Assim, o controlador não tem uma superioridade hierárquica sobre o administrador; e o administrador pode discordar do controlador. Fato que tem sido usado de fundamento para penalizar o gestor”, ressaltou. E cita três impactos da LINDB sobre a Lei de Improbidade: “na exclusão da modalidade culposa, na possibilidade de realização de acordos em LIA e na dosimetria das sanções”.

A professora Caroline Muller afirmou que tem, em relação à LINDB, alguns pontos lhe geram um sentimento bipolar. E explicou sua colocação: “A LINDB permite uma série de interpretações dela própria. O consequencialismo utilizado na lei, enquanto teoria da decisão, parte para uma perspectiva decisionista. Os autores americanos, por exemplo, analisam mais a situação prática do que a disposição legal. Vamos acabar chegando ao consequencialismo do Judiciário, o que também é bastante crítico".

Responsabilização

Adriana Schier se considera uma defensora da LINDB. A lei afastou o entendimento de que a punição com base no art. 10, da Lei de Improbidade Administrativa, na modalidade culposa, é inconstitucional e abusiva, enfatizou, afirmando que “temos inúmeros exemplos de proposição de ações de improbidade irresponsáveis e infundadas. E exatamente nesse aspecto, a LINDB permite ao controlador e ao judiciário separar o joio do trigo, por meio do seu art. 28. Muito se falava que não há improbidade na modalidade culposa, pois ela depende do elemento subjetivo para identificar a conduta dolosa. O art. 28 da LINDB caminhou bem ao limitar a improbidade ao erro grosseiro, associando à culpa grave.”

A professora defende que a lei posterior revoga a lei anterior, o que leva à conclusão de que a LINDB revogou a modalidade culposa de improbidade. “O art. 20 da LINDB exige do Ministério Público um dever maior de motivação, e tudo isso na ação de improbidade se coaduna com a ideia de haver um juízo preliminar das ações de improbidade”. Ainda defende que a LINDB permite, com base na redação do seu art. 27, a responsabilização pessoal dos sujeitos controladores que atuem com dolo ou erro grosseiro.